¿Puede un acuerdo parlamentario derogar un acuerdo entre Estados soberanos?

Una noticia con trascendencia y actual desarrollo, es la posición que asumió la Cámara de Diputados. Con 70 votos a favor, 6 en contra y 1 abstención, ratificó su sanción inicial al proyecto de ley “Que deroga la vigencia de la Ley N° 6.659/20 […]”. La ley que la Cámara intenta derogar (en rigor, abrogar) es aquella que aprueba el convenio de financiación entre la Unión Europea y el Paraguay, para el Programa de Apoyo a la Transformación del Sistema Educativo. Dejaré de lado el contenido del Programa, sus implicancias, sus polémicas y todo cuanto se viene discutiendo políticamente. Centraré, en cambio, un aspecto jurídico que ─como casi siempre─ se omite considerar, intentando con ello abonar y ampliar las ideas del debate público.

La Ley 6659/20 que la Cámara de Diputados intenta “derogar” afectará el convenio firmado por la UE y el Paraguay, en Bruselas y Asunción en el 2020. Al ser las partes del convenio dos entidades soberanas de diferentes países, ello define la naturaleza internacional del convenio y el ámbito jurídico de sus relaciones, regido por el Derecho Internacional Público. Un convenio internacional de este tipo es reconocido en nuestra Constitución como “tratado internacional” (art. 141) y, como tal, integra nuestro ordenamiento legal interno con la jerarquía que establece el art. 137. La idea de “ordenamiento” no es imprecisa, pues conlleva, por un lado, la idea de pluralidad de normas (más de una) y, por el otro, normas estructuradas dentro de un “orden” (ordenamiento). El orden que me interesa enfocar es el jerárquico (art. 137), cuya remisión expresa proviene de la existencia de los tratados (art. 141). Esta jerarquía supone una gradación en la que el orden mencionado reconoce que algunas normas de esta pluralidad están por encima de otras. La supremacía de la Constitución está expresamente establecida. Le siguen los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados. Luego las leyes del Congreso y, finalmente, las demás disposiciones de inferior jerarquía. Todo aquello opuesto a este ordenamiento carece de validez (art. 137). En tal sentido, al reconocer el Paraguay sus relaciones internacionales (art. 143) y, mediante ellas, suscribir tratados internacionales (art. 141), ratificados (Ley 6659/20), que integran el ordenamiento legal conforme dicha jerarquía (art. 137), el planteamiento de la Cámara de Diputados deviene inválido, pues pretende “derogar” una norma [ordenada] jerárquicamente superior. ¿Puede el Congreso derogar la Constitución? Si la respuesta es no por ser aquella suprema, estaríamos reconociendo en la Constitución una norma [ordenada] jerárquicamente superior. ¿Puede, entonces, el Congreso derogar un tratado internacional [ordenado] jerárquicamente superior?

Veamos un poco más. El derecho positivo, tal cual está formulado en la Constitución y en las demás normas, es un sistema de normas coactivas, creadas o admitidas por el Estado, a través de órganos competentes, vigentes en un espacio y tiempo determinados. Entre estos órganos competentes está el Congreso con sus deberes y atribuciones (art. 202), entre los cuales están aprobar o rechazar tratados y acuerdos internacionales suscriptos por el Poder Ejecutivo (numeral 9). Esto fue lo que hizo el Congreso en 2020 al aprobar el convenio por Ley 6659/20. Pero al hacerlo, no sólo lo aprobó, sino que ingresó el convenio con la UE a nuestro ordenamiento jurídico (art. 141) con la jerarquía del art. 137. De ahí que sea atendible que esta atribución que ahora se arroga la Cámara de Diputados sea, cuanto menos, discutible, pues no es el Congreso sino el Presidente quien maneja las relaciones exteriores y negocia y firma los tratados internacionales (art. 238, num. 7), pues sólo él tiene la representación del Estado (art. 238, num. 1). Lo que refuerza la posición de que el Paraguay, sólo representado por el Ejecutivo en la cabeza de su Cancillería, es parte del convenio y no el Congreso.

Así como en el año 2020, en el año 1971 Paraguay también aprobó otro convenio. Se trata de la Convenión de Viena sobre el Derecho de los Tratados, celebrada en Viena (Austria), en 1969. El convenio, ratificado por Ley 289/71, ingresó a nuestro ordenamiento jurídico como tratado internacional. De este tratado viene lo que en derecho se conoce como “pacta sunt servanda”. Es decir, el principio jurídico que dispone que “Todo tratado en vigor obliga a las partes” (art. 26). El Tratado de Viena, en lo que nos interesa, dispone sobre el derecho interno y la observancia de los tratados: “Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado” (art. 27). ¿Por qué razón, entonces, siempre desde lo jurídico, la Cámara de Diputados debería derogar un tratado internacional jerárquicamente superior en violación de un principio jurídico que, por el contrario, impone su cumplimiento al Paraguay ─pacta sunt servanda─? Si no se pueden invocar disposiciones de derecho interno [jerárquicamente inferiores] ¿cómo podría la Cámara de Diputados justificar válidamente semejante incumplimiento?

En mi opinión, siendo las partes de un convenio internacional en cuestión únicamente la UE y el Paraguay, sólamente ellos pueden discutir los términos del acuerdo, los alcances de su aplicación y, en su caso, denunciar su incumplimiento. La propia Ley 6659 establece mecanismos para ello. Pero al ser una norma jerárquicamente superior, el Congreso no tiene competencia para derogarlo, menos luego de haberlo aprobado e ingresarlo a nuestro ordenamiento, pues incumpliría disposiciones como el Tratado de Viena y la jerarquía reconocida constitucionalmente. La constitución y el tratado, o el tratado y la ley, son normas que integran el mismo sistema jurídico paraguayo. En un sistema jurídico positivo, son propiedades de las normas sus condiciones de validez, vigencia y aplicabilidad; propiedades intrasistémicas en tanto pueden estar o no estar conforme lo establezcan otras normas del mismo sistema jurídico. La condición de validez va asociada al principio de jerarquía y, como tal, ello lleva a revisar la inexistencia de antinomias con normas de mayor jerarquía, como ocurre con la que propone la Cámara (proyecto de derogación) y el tratado internacional (objeto de derogación). Con ello en mente, la ley que la Cámara proyecta está jerárquicamente por debajo del convenio con la UE por mandato de la Constitución y, en caso de que aquella plantee antinomias (como ocurre y ocurrirá), sus disposiciones no reunirán condiciones de validez en el ordenamiento jurídico paraguayo. Sólo el Presidente, quien sí tiene atribuciones para discutir estos asuntos y la representación del país, puede hacerlo. De ahí que, jurídicamente, la pretensión de la Cámara no tiene validez y no generará efecto jurídico alguno en caso de que prospere. Este aspecto no puede ser obviado, pues sobre el cumplimiento de nuestro propio ordenamiento jurídico interno reposa la fortaleza del Paraguay con la que podrá salir luego a defender su posición jurídica internacional.